AVANT-PROPOS

 

C’est d’abord pour mes enfants et petits-enfants que j’ai décidé d’écrire mes mémoires. Et même pour la génération suivante, déjà amorcée par la petite Juliette, née en mars dernier. C’est pourquoi ils racontent beaucoup de péripéties familiales et personnelles.

 

La rédaction s’est échelonnée sur plusieurs années, comprenant évidemment de grands pans de ma carrière publique. Des amis lecteurs m’ont souligné que peut-être d’anciens collègues et collaborateurs en apprécieraient la lecture. C’est pourquoi ce livre est offert au public, avec la collaboration financière de l’École nationale d’administration publique, dont on fête en 2009 le quarantième anniversaire, et dont j’ai été le créateur et le premier directeur.

 

Roland Parenteau, août 2008

 

 

EXTRAIT DU CHAPITRE

L’École nationale d’administration publique
1969 – 1978

Un sujet de fierté

 

J’ai décrit dans le chapitre Mon incursion dans l’appareil gouvernemental du Québec dans quelles circonstances j’ai été nommé directeur de cette école d’administration publique qui n’était même pas encore créée. Je ne sais pas si le ministre Marcel Masse connaissait, à ce moment-là, mes initiatives au cours des années précédentes dans le projet de création sinon d’une école d’administration publique, du moins d’un programme de formation spécifique dans ce domaine. De toute façon, le projet n’était pas nouveau pour moi et je savais très bien comment l’orienter si on me laissait suffisamment de latitude pour y arriver.

 

 

Une formation universitaire pour les fonctionnaires

 

La première fois que j’ai été associé à un tel projet, en 1961, c’était suite à un appel téléphonique de René Lévesque, alors ministre dans le gouvernement Lesage, qui m’invitait à dîner au restaurant. Sachant que j’étais professeur à l’École des hautes études commerciales, il m’a demandé si l’École accepterait de former des administrateurs publics en plus de former des gens d’affaires, comme c’était le cas depuis une cinquantaine d’années. Dans ma grande naïveté, je lui répondis que la chose serait certainement possible. Il suffirait d’ajouter au programme quelques cours sur le secteur public et les sciences politiques et le tour serait joué ! René Lévesque me connaissait assez bien, puisque j’avais, au cours des années précédentes, participé à plusieurs reprises à son émission de télévision Point de mire.

 

Après cette rencontre, j’ai rédigé un mémoire destiné au directeur de l’École des HEC, monsieur Esdras Minville, pour lui suggérer de créer un programme spécifique destiné aux futurs fonctionnaires, en puisant pour les deux tiers dans les cours existants et en ajoutant des cours propres au secteur public. Il convient de préciser qu’à l’époque, le programme d’études à l’École des HEC était de niveau baccalauréat. Il n’était donc pas encore question d’un programme de niveau maîtrise (un MBA par exemple). M. Minville se déclara favorable à ma proposition. J’imagine qu’il avait dû en parler avec ses confrères de l’Université de Montréal, puisque j’appris peu de temps après que le projet rencontrait une vive opposition de la Faculté des Sciences sociales. En effet, cette dernière estimait qu’une telle initiative relevait d’elle et non de l’École des HEC. Cette attitude négative s’est maintenue et aucun projet concret n’en est sorti.

 

On se trouvait là, pour la première fois, en présence d’un conflit qui se répétera à plusieurs reprises, à savoir : si un programme en administration publique doit combiner des éléments de science politique avec des éléments de sciences administratives, il faut déterminer quel élément doit dominer et, par conséquent, quelle faculté universitaire doit en être responsable. On verra plus loin comment la création de l’École nationale d’administration publique (ÉNAP) contribuera à atténuer ce conflit.

 

Deux ans plus tard, je suis invité à participer à un comité créé par le ministre de la Jeunesse, Paul Gérin-Lajoie, dans le but d’étudier l’opportunité de créer un programme de formation à destination des administrateurs publics. Le comité était assez représentatif des diverses instances susceptibles d’être intéressées au projet. Il était présidé par Jean-Marie Martin, doyen de la Faculté des Sciences sociales de l’Université Laval, et le secrétaire était Roch Bolduc, le grand spécialiste de l’administration publique du gouvernement du Québec, lequel deviendra, beaucoup plus tard, sénateur à Ottawa.

 

Nous n’étions que deux de Montréal dans ce comité : un professeur de la Faculté de Droit de l’Université de Montréal et moi, encore professeur aux HEC. La plupart des autres membres étaient rattachés de près ou de loin à l’Université Laval, ce qui était de nature à favoriser cette université lorsque serait résolu le problème de la formation des fonctionnaires. Et cela d’autant plus qu’elle estimait avoir une vocation naturelle à cet égard, du fait de sa proximité avec le gouvernement provincial, pour satisfaire à la fois aux besoins du gouvernement du Québec et à ceux du gouvernement fédéral.

 

Je connaissais tous les membres du comité pour les avoir rencontrés au cours des années précédentes dans des colloques ou d’autres réunions. J’étais aussi membre du Conseil d’orientation économique, ce qui multipliait les occasions de rencontres. Enfin, comme je l’ai déjà mentionné, ce sont mes nombreuses apparitions à la télévision à cette époque qui m’ont fait connaître bien plus que je ne l’aurais imaginé et sans que je m’en rende compte.

 

De toute façon, le comité en question a fini par aboutir à un rapport recommandant la création d’un Centre des hautes études administratives, indépendant des universités existantes mais s’appuyant fortement sur les ressources humaines de ces institutions. Il s’agissait d’un excellent rapport rédigé par Roch Bolduc, mais qui n’a pas eu de suite immédiate. Le rapport avait été remis au ministre commanditaire, Paul Gérin-Lajoie, alors ministre de la Jeunesse. Précisons qu’il n’existait à l’époque ni ministère de la Fonction publique ni ministère de l’Éducation. Ce n’est qu’en 1964 que ce dernier ministère sera créé, en dépit de l’opposition du haut clergé québécois. Paul Gérin-Lajoie en deviendra le premier titulaire.

 

Le projet du comité Martin n’a pas eu de suite à cause, semble-t-il, d’une querelle de juridiction entre le ministère de la Jeunesse et la Commission de la fonction publique, dont faisait partie Roch Bolduc. Celui-ci estimait que le projet d’école de formation des cadres devait relever de la Commission de la fonction publique, alors qu’au ministère de la Jeunesse, on estimait qu’elle devait relever de ce ministère. Résultat : néant. Le sous-ministre de l’Éducation de l’époque, Arthur Tremblay, prétendait que son ministère était la « commission scolaire du gouvernement » et que, par conséquent, la formation des fonctionnaires relevait de lui. De toutes façons, le projet est resté dans les limbes pendant quelque quatre ou cinq ans, et la nomination des hauts fonctionnaires a continué à se faire sans qu’on se soit préoccupé de leur donner une formation adéquate.

 

Cependant, deux événements majeurs sont survenus durant cette période. D’abord, un changement de gouvernement en 1966, avec l’arrivée d’une équipe de l’Union nationale dirigée par Daniel Johnson. Puis la création de l’Université du Québec (UQ), qui va apporter un vent de fraîcheur dans l’évolution de l’enseignement supérieur de la province.

 

Il convient d’ajouter qu’avoir des hauts fonctionnaires bien préparés faisait l’objet d’une préoccupation constante, et la solution facile avait été d’envoyer, chaque année, à la prestigieuse ENA de Paris, et cela à plusieurs reprises, un contingent de jeunes fonctionnaires parmi les plus brillants. Ces fonctionnaires étaient censés suivre un programme de formation conçu spécialement pour eux, mais inspiré évidemment du programme de l’ENA. Il s’agissait là d’un pis-aller et on s’est vite rendu compte de l’écart considérable entre la fonction publique française et celle du Québec, évidemment inspirée du système britannique.

 

De là l’idée de ressusciter pour la province le projet de sa propre école. Dès lors, le ministre de l’Éducation, Jean-Jacques Bertrand, a formé un groupe de travail en vue d’étudier le problème de la formation et du perfectionnement des administrateurs publics de niveau supérieur. L’objectif était de préparer des adjoints aux cadres et des cadres supérieurs. Roch Bolduc a fait tout naturellement partie de ce groupe de travail.

 

La recommandation, datée de juin 1968, a été sans équivoque : création d’une école d’administration publique dans le cadre de la nouvelle Université du Québec, en voie de formation. Cette création, ainsi que le rattachement à la nouvelle université, de même, je suppose, que ma nomination au poste de directeur, ont causé une extrême déception à l’Université Laval, qui estimait, étant localisée à Québec, avoir une vocation naturelle dans la formation des hauts fonctionnaires de la province. Elle avait d’ailleurs créé, en septembre 1961, un programme de trois ans en administration publique, en cours du soir. Cet enseignement, assumé par le département de science politique, a utilisé certains professeurs de l’Université, dont plusieurs, comme Roch Bolduc, André Gélinas et Claude Morin, se sont retrouvés plus tard à l’ÉNAP. Mais le programme a été abandonné, après trois promotions, en 1966, je ne sais trop pourquoi.

 

L’Université du Québec comportait trois types d’institutions : des universités constituantes, à vocation générale quoique régionale : d’abord Montréal, Trois-Rivières et Chicoutimi, et plus tard, Hull, Rimouski et Abitibi-Témiscamingue; puis des écoles supérieures à vocation spécialisée, et enfin des instituts de recherche. L’ÉNAP correspondait à la deuxième catégorie, étant spécialisée dans la formation des administrateurs pu-blics. Juridiquement, tout en faisant partie du réseau de l’UQ, elle jouissait d’une large autonomie de fonctionnement, puisqu’elle possédait son propre conseil d’administration, dont j’étais le président, et sa propre commission des études. Elle devait cependant respecter la réglementation générale qui s’appliquait à l’ensemble du réseau. Son budget aussi était négocié par le siège social de l’UQ avec le gouvernement. C’est le gouvernement qui nommait les directeurs et recteurs des différentes constituantes de l’Université, mais il s’en tenait souvent aux recommandations du Conseil des Gouverneurs de l’Université.

 

J’étais à l’époque directeur de l’Office de planification du Québec et n’avais d’aucune façon été mêlé aux travaux du dernier comité gouvernemental prônant la création d’une école. J’ignorais même l’existence du comité. Et voilà que le ministre Marcel Masse, à qui j’avais remis ma démission en tant que directeur de l’Office de planification, m’offre la direction de cette nouvelle institution : l’École nationale d’administration publique. Je m’empresse d’accepter la proposition, qui correspondait d’ailleurs au souhait que j’avais alors de retourner à l’enseignement.

 

J’ai appris plus tard que le président de l’Université du Québec, Alphonse Riverin, avait songé à nommer comme directeur un jeune professeur talentueux de l’École de Commerce de l’Université Laval, qu’il avait connu alors que lui-même était professeur à la même institution. Mais Riverin s’est très vite rallié au choix du ministre. Il me connaissait bien, puisque nous avions travaillé ensemble alors que nous étions tous les deux professeurs dans des écoles de commerce, lui comme professeur de comptabilité à Laval, moi comme professeur de science économique aux HEC. Il a d’ailleurs exprimé plus tard, dans ses mémoires, une appréciation des plus favorable à l’égard de l’ÉNAP, qu’il a qualifiée de « joyau de l’Université du Québec ». Un tel hommage ne pouvait pas me déplaire, puisque j’étais non seulement le directeur mais le créateur de l’ÉNAP.

 

Un incident assez curieux s’est produit dans la création de l’ÉNAP par le gouvernement. La proposition de créer une école par l’Université du Québec était libellée : « école d’administration publique ». C’est le gouvernement qui a ajouté le mot « nationale ». L’initiative venait, paraît-il, du ministre de l’Éducation d’alors, Jean-Guy Cardinal, qui avait peut-être des tendances indépendantistes, tout en faisant partie d’un gouvernement de l’Union nationale. Le même sort est arrivé d’ailleurs à la même époque à l’Institut national de recherche scientifique (INRS), qui faisait aussi partie de l’Université du Québec.

 

Dans les lettres patentes de l’École, datées du 26 juin 1969, on constate que si l’ÉNAP fait partie du réseau de l’Université du Québec, le gouvernement se réserve le droit de prendre les décisions importantes. C’est ce qui explique que c’est un ministre du gouvernement qui m’a offert le poste de directeur. Qui avait suggéré mon nom ? Mystère. De toute façon, j’étais emballé par cette nomination et la confiance qu’on m’accordait. Et cela d’autant plus qu’il fallait partir de zéro. Pas de personnel à intégrer, pas de locaux, pas de budget. Tout était à faire.

 

Cette nouvelle responsabilité qui m’était confiée, tout en n’étant pas totalement étrangère aux activités que j’avais déployées dans la première partie de ma carrière, tranchait quelque peu avec les responsabilités que j’ai assumées de 1964 à 1969, alors que j’étais directeur du Conseil d’orientation économique, puis directeur de l’Office de planification du Québec. Il s’agissait là d’efforts destinés à mettre en place un système rationnel de développement économique de la province. On a vu que cette aventure s’était révélée à peu près sans issue. C’est d’ailleurs une des raisons qui m’a encouragé à faire un virage vers l’administration publique.

 

 

Les collaborateurs

 

Et maintenant, sur qui pouvions-nous compter ? Nous avions un directeur des études, André Gélinas, membre également du conseil d’administration, auparavant professeur d’administration publique à la faculté de Droit de l’Université Laval. Personne très compétente avec laquelle je me suis toujours bien entendu. Siégeait aussi au c.a. Roch Bolduc, le « grand manitou » de la fonction publique du Québec, qui connaissait le secteur mieux que quiconque. Nous étions tous les trois nommés par le gouvernement lui-même. Le conseil d’administration comprenait en outre quelques autres membres, dont le rôle a été d’importance variable : Marc Bélanger, professeur à la Faculté des Sciences de l’administration de l’Université Laval ; John Dinsmore, sous-ministre associé au ministère de l’Éducation, qui représentait l’élément anglophone ; Pierre Martin, ancien élève de l’ENA de Paris, vice-président à la planification de la nouvelle Université du Québec, éminence grise qui a joué un rôle important dans la création et le développement de l’ÉNAP ; Paul Tellier, à l’époque greffier-adjoint au Conseil des ministres du gouvernement fédéral, un des plus hauts fonctionnaires d’Ottawa, actif plus tard dans l’entreprise privée comme président de Bombardier. Notre secrétaire, Claude Archambault, anciennement de l’Université Laval, a joué un rôle très efficace dans le lancement de l’École sur le plan administratif.

 

 

Les locaux

 

Une fois ces collaborateurs désignés, il fallait se trouver un gîte et procéder au recrutement de quelques employés : une réceptionniste, quelques secrétaires, etc. Heureusement, la haute direction de l’Université du Québec nous a proposé son aide. En attendant un site plus permanent, elle nous a offert de disposer de locaux qu’elle avait occupés temporairement. Il s’agissait de quelques appartements qui faisaient partie d’un édifice bien connu à Québec, le Claridge, sur Grande-Allée. À notre arrivée, les locaux en question avaient été complètement vidés de leurs meubles. Tout ce qui restait, c’était, dans l’ancien bureau du président de l’Université, une énorme plante grimpant jusqu’au plafond, qu’on n’avait pas osé déménager, semble-t-il. C’est cette pièce qui m’a servi de bureau, après qu’on eut réussi à emprunter quelques vieux meubles ici et là. C’était évidemment temporaire. Nous cherchions quelque chose de plus permanent, notamment des salles de cours, dont nous aurions besoin une fois notre programme mis au point et nos premiers étudiants recrutés.

 

Le bâtiment que nous avons alors réussi à obtenir et qui était situé dans la petite rue du Mont-Carmel dans le vieux Québec, à deux pas du Château Frontenac, avait été laissé par l’École d’architecture de l’Université Laval parce que trop petit. Pour nos débuts, cela faisait l’affaire, d’autant plus que l’édifice, une ancienne école ayant appartenu à des religieuses, avait été rénové avec un goût remarquable. Cela n’avait pas été l’École d’architecture pour rien. Après deux ou trois ans, l’édifice se révéla trop exigu pour nous aussi, vu la croissance du nombre d’étudiants et du personnel. Cela entraîna plusieurs déménagements, dont un dans un centre commercial de Sainte-Foy, jusqu’à ce que l’ÉNAP obtienne enfin, en 1998, son propre édifice, flambant neuf, sur le boulevard Charest, dans un vieux quartier de Québec en voie de rénovation complète sous l’impulsion du maire de la ville, Jean-Paul L’Allier. Tous ces locaux ont servi au siège social et aux activités d’enseignement de l’ÉNAP à Québec. Au fur et à mesure que l’ÉNAP se développait en région, il a fallu évidemment se trouver d’autres locaux. Dans tous les cas cependant, il s’agissait de location.

 

 

L’orientation

 

Le plus important n’était évidemment pas les locaux, mais l’orientation à donner à l’École, les objectifs précis à poursuivre, le type d’étudiants à recruter, les détails du programme à fournir, etc. Les lettres patentes n’étaient pas très explicites à cet égard. Notre mandat, c’était de créer une « école nationale d’administration ayant pour objet la formation et le perfectionnement d’administrateurs publics, ainsi que la recherche relative à l’administration publique ». N’ayant aucune attache avec des départements universitaires existants, nous étions donc totalement libres d’innover. C’était l’avantage du statut d’École supérieure, et cela dans un cadre en pleine croissance et ouvert aux innovations, celui de l’Université du Québec.

 

Dans de telles circonstances cependant, l’honnêteté nous oblige à consulter les nombreux rapports qui ont conduit à la décision gouvernementale, en vue d’en respecter au moins l’esprit. Nous nous sommes interrogés sur le mécanisme de promotion des fonctionnaires à l’intérieur du gouvernement du Québec et aussi des autres organismes publics. La simple promotion à l’intérieur de l’organisation ne nous apparaissait pas satisfaisante. Pas question d’adopter la formule de l’ENA de Paris ou d’autres organismes semblables, qui offraient un enseignement de haut niveau à de jeunes étudiants triés sur le volet, en général sans expérience, et à qui étaient offerts, au sortir des études, des postes de cadres intermédiaires ou supérieurs, ou à tout le moins un chemin privilégié pour atteindre ces niveaux. C’était l’approche élitiste.

 

Il restait à étudier deux approches. La première consiste à recruter des administrateurs de l’extérieur déjà expérimentés. Nous pouvons disposer de deux sources possibles : les autres gouvernements et l’entreprise privée. C’est une stratégie que le gouvernement du Québec avait utilisée en toute urgence lors de la prise du pouvoir par le gouvernement Lesage en 1960. Plusieurs fonctionnaires fédéraux de grande qualité avaient été recrutés par divers ministères, alors désespérément en manque de leaders. Mais la source est assez limitée. On peut également recruter dans l’entreprise privée. Là aussi, les possibilités sont limitées, ne serait-ce que pour la question des salaires. Il faut ajouter qu’un administrateur d’entreprise privée aura souvent de la difficulté à se plier aux exigences des impératifs politiques. Enfin, la deuxième voie consiste à offrir à des candidats possédant déjà une connaissance suffisante de leur profession et chez qui on a détecté des aptitudes à la gestion, un complément de formation axé surtout, mais pas exclusivement, sur les sciences de la gestion.

 

Il nous apparaissait important de vérifier cette approche. Gélinas et moi ayant été nommés en juin 1969, nous ne pouvions entamer nos activités d’enseignement qu’en septembre 1970. Ceci nous laissait suffisamment de temps pour aller voir à l’étranger comment se négociait le problème de l’enseignement de l’administration publique. Étant donné la limite de temps, le choix s’est porté sur certaines institutions de France et de Grande-Bretagne et, accessoirement, des États-Unis.

 

En France, nous avons, bien entendu, visité la prestigieuse ENA. Entre parenthèses, dans ce pays, on n’ajoute pas le terme « publique » à « administration », parce que l’administration est toujours du domaine public. Nous avons aussi visité l’Institut international des Affaires publiques, l’Institut européen d’administration des affaires (INSEAD), l’équivalent des HEC à Montréal, l’École nationale des ponts et chaussées (l’équivalent de l’École polytechnique), de même que le Service de la coopération technique du ministère des Affaires étrangères.

 

De ces visites, une conclusion s’est vite imposée : on ne pouvait pas en tirer beaucoup de leçons, le système politique français étant radicalement différent du nôtre. Qui plus est, les institutions visitées s’adressaient surtout à de futures recrues et non à des fonctionnaires en exercice. Il en était tout autrement en Grande-Bretagne, dont la situation ressemblait à la nôtre. C’est ainsi que nous y avons visité l’Administrative Staff College de Henleyon-Thames et le Center for Administrative Studies de Regent’s Park. Nous avons aussi visité une autre institution ressemblant à l’ENA de Paris, le Civil Service Staff College de Sunningdale. Après notre retour au Canada, André Gélinas a visité quelques institutions américaines, ce qui nous a permis de compléter notre rapide tour d’horizon. Résultat net : il nous fallait bâtir de toutes pièces une École répondant à des besoins spécifiques.

 

Ce dont les gouvernements avaient besoin, ce n’était pas un premier cycle en administration publique, visant à fournir une nouvelle main-d’œuvre, mais un cycle plus avancé visant à combler les besoins de moyen et de haut niveau, ce que les anglophones appellent le middle management.

 

 

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